捆绑式参保损害农村老年人福利的实现

专访中国人民大学教授、中国社会保障研究中心主任郑功成

王羚

第一财经（微博)日报：现在新农保已经在全国大面积试点，最近又准备启动第三批试点。作为社保专家，您如何来看待这种社保制度的推行，您又有什么评价？

郑功成：相对于上世纪80~90年代曾经试验过的完全由个人负责的农村居民养老保险 ，新型农村养老保险是一种新型农民养老保险制度，其实质在于政府为农民建立退休制度并承担起相应的直接责任，包括为达到退休年龄的农民提供基础养老 金，并分担参保农民的缴费责任。

它不仅使世世代代依靠子女养老的农村居民具有了历史上从未有过的退休资格及相应待遇，同时它也是我国迈向全民养老保险的关键性一步，从而具有划时代意义。

当然，充分肯定与高度评价并不意味着这一制度已很完美，而是肯定这一制度确立的政府负责、责任分担、惠及农民的制度定位，以及给农民晚年生活质量带来的大幅提升与尊严感。

新农保试行了两年多，我也到陕西、广东、贵州、湖南、四川、重庆等多个地区进行过调查，发现在实践中亦暴露出许多缺陷，还迫切需要在试点实践中加以完善。如各地试点差异较大，自愿参保方式下的捆绑参保，以及个人账户性质、个人缴费标准等方面，客观上均存在着不足之处。

日报：您刚才提到捆绑参保，我在农村调查时发现，部分老人由于子女不愿意参保，结果父母被迫替子女买养老保险。您如何看待新农保中这条必须子女参保才能享受基础养老金的规定？

郑功成：新农保采取的是自愿参保方式，我个人认为应停止“捆绑式”的参保扩面方式，维护农村老年人的养老权益。

所谓“捆绑式”参保就是试点地区年满60岁的农村老人可直接领取政府全额提供的基础养老金，但前提条件是其符合参保条件的子女必须参保。这种捆绑式的参保方式其本意是好的，但会导致片面追求参保率的短视现象，可能扭曲了制度发展的目标，违背我国现阶段快速工业化、城镇化的发展趋势。

在一些地区已经出现了因子女未能够参保而侵害农村老人领取基础养老金权利的现象。我认为，农村老年人领取基础养老金之权利的实现是其独立主张的权益，不应以其子女参保为前提，所以捆绑式参保其实损害了农村老年人福利权利的实现。

同时，众所周知，农村60岁以上老人的子女中的相当一部分在城镇务工，并已经参加了城镇职工基本养老保险，让他们参加新农保制度不仅不合情理，而且会影响这一部分群体的养老保险待遇（城镇职工基本养老保险的养老金水平显然高于新农保制度）。

参保扩面中的另一个关键性问题是，现行新农保试点办法将参保年龄下限规定为16岁，这个年龄的农民刚刚中学毕业，职业身份远未确定，如果此时强行参保，很有可能面临职业身份转换或居住地变化而带来的制度衔接问题。

因此，不能以任何理由剥夺达到退休年龄的农村老人领取基础养老金的权益，同时还应当在新农保实施过程中要坚持自愿原则，维护农村年轻居民的选择权。

日报：有学者认为，现行的新农保制定并不是最优的制度选择。有人建议，只将基础养老金部分做成普惠制的养老金制度就可以了，成本较高且效果不佳的个人账户可以取消。您的观点呢？在您看来，保留还是取消个人账户更好？

郑功成：我赞同社会统筹与个人账户相结合的制度框架，赞同政府加大对农民参保的扶持力度。一方面，统账结合是我国养老保险制度的创新，考虑到劳动力在不同职业系统中的身份转换，保持不同制度之间的衔接，采取统账结合方式是必要的。

不过，农民个人账户不需要实账，而是采取名义账户较为妥当，因为农民的养老金待遇并不高，采取实账制将面临贬值风险，不见得能够维护农民养老金权益；如果采取名义账户制，届时只要按照个人账户中的记账金额计算养老金待遇或在参保人职业身份转换时转移基金，将不再具有保值增值压力，农民养老金权益也会得到全面保障，还不会即时增加政府的负担，体现出代际之间的均衡。

另一方面，政府要加大扶持力度，这是世界规则。因为第一产业收益率低，农民通常可以视为政府的雇员，政府帮助农民分担养老保险缴费义务在各国都是一种惯例，它扮演的是雇主的角色。因此，我主张保留个人账户，但这种个人账户是名义账户。

同时，主张政府要将当前确定的按照一定额度补贴缴费改为按照一定费率的比例进行分担，要由当前只重基础养老金待遇而轻缴费分担改为至少要将补贴待遇与分担缴费责任相当，以此达到激励农民参保的目标。

日报：您对新农保还有何建议？

郑功成：在推进新型农村居民养老保险试点中，还需要切实考虑如下取向：一是现行农村多项有关养老保障 制度的整合，如农村五保户制度中的经济保障部分应当统一纳入养老保险，农村计划生育夫妇补贴也可以纳入养老保险，换言之，就是各地五花八门的养老补贴或政策措施有必要进行整合。

二是尽快制定相关法规，明确中央政府与地方政府的责任分担方式与分担比例，让参保农民明了自己的权益；三是加快信息化建设，尤其是要与职工养老保险信息系统对接，以方便参保人职业身份转换时转移养老保险关系。

这一重大制度安排性质特殊，意义非凡，不仅要加快推进速度，更要同步完善经办管理机制，确保制度健康持续发展。