由国家发改委牵头负责的《方案》起草工作，自2004年启动以来，已历时八年之久。期间官方曾多次给出出台的期限，但却屡次延期。

按照国务院的工作计划，《方案》原定于6月底出台，但由于有关部门间的分歧较大、内容还不成熟，将出台时间推迟到了10月底。后又因为诸多因素，《方案》拟推迟到12月底出台。

一位参与《方案》制定的官员表示，尽管国家发改委已经再次拿出了新一版的《方案》，但各方仍存有分歧，国务院常务会议也没有对《方案》进行审议。在此之前，国务院曾经两度退回国家发改委起草的《方案》。

利益博弈导致延期

收入差距扩大一直刺痛着公众的敏感神经。中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁2010年所做的调研报告给出的结论是，中国收入最高的10％家庭与收入最低的10％家庭的人均收入相差65倍。

12月9日，由西南财经大学与中国人民银行金融研究所共同成立的中国家庭金融调查与研究中心公布的一份调查报告显示，2010年中国基尼系数达到0.61，远高于全球0.44的平均水平，属于联合国定义的收入差距悬殊的社会。

北京师范大学10月底发布的一份研究报告中也指出，中国基尼系数居高不下，并呈上升态势。城乡分化达到历史高峰期，城市内部和农村内部居民收入分化严重，不同区域居民收入分化严重，最高收入行业与一般收入行业差距明显。

可见，收入分配改革已经刻不容缓，而公众对于《方案》的出台更是望眼欲穿。然而，《方案》出台却一再延期？

上述官员透露，这主要是因为现在《方案》制定的进程中碰到了“硬骨头”，真正集中到利益集团博弈的焦点。

国家发改委分管副主任徐宪平在向全国人大汇报《方案》进展情况时表示，博弈的关键点主要包括，如何规范国企高管收入水平和国资红利上缴的比例和用途。

分管工资政策的人社部有关官员表示，人社部在向央企征求规范央企高管薪酬待遇政策的意见时，曾遭到了一些央企高管的强烈反对。

因此，某些既得利益群体对涉及自身利益调整持反对态度，或各种利益群体因为在现行利益格局中所处位置不同，因而对某些利益关系的调整措施甚至形成对立的认识，导致《方案》左右掣肘。一些学者概括：“这是一场诉求有余而动力不足的改革。”

对于大部分部委都赞同的，大幅提高国企红利上缴比例，并将其用于补充社会保障等民生开支资金缺口的政策，央企和国资委一时也难以接受。

《2011年中央决算报告》数据显示：2011年，央企实现营业收入202409.3亿元，实现净利润9173.3亿元，上缴中央的红利只有800.6亿元，其中用于社会保障等支出的仅有40亿元。

对一些主要问题的争议相持不下，不但是《方案》一再延期的主要原因，而且还阻碍了另一项关键改革的进程——国有资本经营预算、国资红利上缴等方面的改革，这些改革也是预算制度改革的重要内容，全国人大常委会只好将审议通过《预算法修正案》的时间推迟到明年“两会”以后。

参与《方案》征求意见工作的一些学者表示，《方案》的另一个阻力来自财税系统，“财税系统对于《方案》中几项减税的建议兴趣不高”。

国家发改委一位不愿具名的官员也颇感无奈，方案内容涉及各部委的“自留地”，需要在各部门之间进行协调，而发改委并没有部际协调的能力，因此，只好搁置有争议的改革政策。改革难以取得实质性的突破，其实，发改委对现有《方案》也不满意。

与此同时，十八大报告中首次明确提出“到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”的居民收入倍增目标。这将成为《方案》的一个重要内容，国家发改委正在据此对《方案》做出调整，并增加一些具体落实的政策。“这也是《方案》推迟出台的另一个原因。”有关部门官员表示。

另外，现阶段正值中央和各党政机关领导换届，国务院和政府各部门的有关负责人的人选和分工面临调整。

有鉴于此，当前《方案》的修改和审议工作实际已经减速。上述官员预计，至少要等到明年3月“两会”闭幕，新一届中央政府领导班子正式就位后，《方案》的各项工作才能加速推进。因此，《方案》在明年“两会”后公布实施的可能性更大。

参与《方案》制定的官员表示，如果新一届全国人大常委会要求国务院在《方案》出台前，对其进行专题质询，那么《方案》最早要等到明年4月底全国人大会议闭幕后才能够公布实施。

改革路径仍待完善

那么，十八大报告中提出的城乡居民人均收入十年倍增计划将如何实现？《方案》中可能开出哪些药方？

目前，中央的收入倍增计划尚未完成起草，但从一些地方政府已公布的地方城乡居民收入倍增计划中，可大致了解实现居民收入倍增的主要政策路径。

江苏省和贵州省分处东部地区和西部地区，两省先后公布了城乡居民五年收入倍增计划，其实现倍增的途径大致相同。

主要措施包括：创造就业岗位，促进充分就业；提高城乡居民工资性收入；鼓励并扶持自主创业；发展私营个体经济，对小微企业加大信贷支持和税费减免力度；发展现代农业，增加政策性补贴，提高农民收入；鼓励居民增加财产性收入；提高社会保障水平，完善救济救助体系等。

为了实现这些措施，上述地方政府的收入倍增计划还规定了众多的量化指标和具体细化的政策。以江苏省扬州市为例，为了实现提高企业职工工资性收入，规定了企业最低工资标准年均增长12％以上，企业职工工资年均基准线原则上不低于14％。

现有几个地方政府发布的本地收入倍增计划，达成期限均为五年。十八大报告提出的十年居民收入倍增难易几何？

“经过测算与对比日韩经验，中国GDP增长5.5％的前提下完全可以实现人均收入翻一番。”美国世界大型企业研究会中国经济与企业研究中心经济研究部主任伍晓鹰在11月29日的《财经》年会上表示。

国家统计局数据显示，2010年中国城镇居民人均可支配收入为19109元，农村居民人均纯收入为5919元。

相较于地方比较详尽的收入倍增实现路径和任务指标，现有《方案》还有改进余地。

为了改变现有《方案》内容过于原则和空泛的现状，让收入分配改革能够落到实处，增加可执行性，中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长、人社部劳动工资研究所原所长苏海南等学者曾多次呼吁，《方案》中应规定一些可量化、可考核的数量指标。

苏海南曾在国家发改委召开的《方案》征求意见会议上，向发改委主任张平建议，应对提高扶贫标准、大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例、合理提高社会保障标准等举措加以量化，并将国有资产收益上缴的比例，由现在的15％、10％、5％，逐步提高到50％以上的档次。

11月24日，国家发改委就业和收入分配司副司长刘浩在中国改革论坛上表示，收入分配关系或结构的调整，实质就是数量和比例关系的变化。因此，在改革设计中，最好将国家、企业、居民三者间的分配关系、劳动报酬总量与GDP增长间的协调关系等重要改革，给出定量的调节目标，以便于进行量化分解，用措施与责任保证定量目标的实现。

有关学者认为，一向对《方案》“惜字如金”的发改委官员的这次公开表态，反映出发改委也倾向于将《方案》内容细化，提高可操作性。

苏海南分析，在十八大报告、“十二五”规划和中央相关配套文件中已经做出的一些量化目标，很有可能被写入《方案》。

例如，“十二五”规划和十八大报告中都规定“努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”；在国务院转发的《促进就业规划（2011-2015年）》中则规定，“十二五”期间，最低工资标准年均增长13％以上，到2015年末，绝大多数地区最低工资标准应达到当地城镇从业人员平均工资的40％以上等。

有关部门官员表示，居民收入倍增仅是收入分配改革的一项重要的目标，真正的收入分配改革不仅是涨工资和提高社保这么简单，而是一整套综合系统化的改革。其中的关键是要调整政府、企业和居民之间的分配关系。

从1995年开始，中国的总体劳动收入占比一直不断下降，导致劳动报酬占国内生产总值的比重越来越低。根据国家统计局数据测算，从上世纪90年代初到2008年，我国劳动报酬占GDP比重下降6.7个百分点，而政府所得在GDP中的比重略升1.6个百分点，同期企业营业盈余年均增长18.02％。

参与《方案》起草工作的国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇，根据政府、企业、居民三者的资金流动情况，对收入分配改革核心的主导机制进行了阐释：政府财政资金来源于企业、居民的纳税，改革的核心在于财政税收体制，因此政府财政资金支出应主要用于民生，而民生的核心在于社会保障和社会福利网的建设。企业和居民间的资金流动主要表现为工资支付，改革的核心是劳动工资协商的定价机制。

王小鲁表示，中国政府用于民生的支出还不及发达国家的四分之一，也低于发展中国家的平均水平，中国大部分的社会收入都用于政府投资和政府自身消费，应降低这两个部分的支出。

然而，采访的一些学者担心，让政府主动缩小其收入，改革的难度可想而知。

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